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Repensar la corrupción desde la formación de los operadores jurídicos

 

Contextos que favorecen la corrupción

Contexto 5. La opacidad

Sebastián Agüero-SanJuan y Jorge Malem Seña

Uno de los contextos que más favorece la corrupción es la falta de transparencia. La transparencia es una demanda que se exige de forma unánime en todos los documentos internacionales para enfrentar el fenómeno de la corrupción. La opacidad es lo contrario a la transparencia. La opacidad se produce cuando los gobiernos, las empresas, las organizaciones y las personas no posibilitan y/o fomentan una disposición a la divulgación clara de la información, las normas, los planes, los procesos y las acciones que realizan. Como ejemplos de falta de transparencia puede mencionarse la carencia de publicidad del financiamiento de campañas políticas, el secreto en el sistema financiero y en los actos de la administración.

De acuerdo con Transparencia Internacional, la transparencia debe ser entendida como el deber de los funcionarios públicos y el empresariado de actuar de manera visible, predecible y comprensible con el objeto de promover la participación y la rendición de cuentas, junto con permitir que los terceros perciban fácilmente qué acciones se están realizando. Vinculada con la idea de transparencia se encuentra la idea de «supervisar» mediante la vigilancia y la investigación de forma independiente tanto al sector público como al privado.

El financiamiento irregular de campañas políticas se ha exacerbado en los últimos años, por diversas razones. Entre ellas el aumento de la necesidad económica de los agentes políticos y la mayor cantidad de intersecciones entre intereses públicos y privados. Por un lado, los partidos y demás actores políticos tienen la necesidad de poseer recursos financieros cada vez más elevados para alcanzar el poder o para mantenerlo. Por otro lado, los empresarios y hombres de negocios en general suelen necesitar al poder político para favorecer sus intereses o, simplemente, para extraer rentas del Estado. Así, tener intereses complementarios incentiva que actores políticos y hombres de negocios se corrompan. Cuando los políticos necesitan dinero desesperadamente y el dinero busca tener influencia política también de un modo desesperado, la política y el dinero no pueden mantener la distancia necesaria para una adecuada convivencia social.

En sentido similar, el Mensaje Nº 81-344 de la Ley Nº 19.884 sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral señala:

    «No hay duda alguna que la institucionalidad política puede verse seriamente deteriorada por la influencia muchas veces desmedida del dinero. No se trata de abominar del financiamiento político, sino de reconocer que la forma en que éste y la actividad política se relacionan, puede dar origen a situaciones que escapen de las formas éticamente correctas, tanto por la acción de quien financia como de quien es financiado. Ello obliga, para asegurar el normal desarrollo de nuestra vida cívica, a poner atención a esta relación, regulándola adecuadamente.»

Asimismo, en el citado mensaje, el propósito de ley es evitar que el dinero distorsione la representación política de los ciudadanos. Esto mediante mecanismos de transparencia en la financiación privada de la actividad política y una adecuada regulación de los límites y el control de ese financiamiento.

Sin embargo, en su versión original, publicada en agosto de 2003, la ley permitía el financiamiento de campañas a través de aportes públicos, privados y reservados, lo cual contribuyó a limitar y controlar el gasto electoral, pero no a mejorar los niveles de transparencia. Esto porque en los aportes reservados la identificación del donante era secreta o al menos eso se pretendía. Sin embargo, con el estallido del «Caso Penta» en 2014 se transparentó que los candidatos sabían qué montos donaban ciertas empresas, de modo que, la reserva solo fue para la ciudadanía. Actualmente, después de diversas reformas, la ley todavía permite mantener sin publicidad la identidad del aportante y aún no aborda cómo impedir que los grupos empresariales realicen donaciones que podrían transgredir los límites legales a través de sus diversas sociedades.

Otra circunstancia que favorece la corrupción es la existencia de un sistema financiero opaco. En general, se reclama un mayor grado de transparencia mediante sistemas claros y fluidos de información y asistencia judicial entre países, junto con la eliminación de los paraísos fiscales. Este tipo de países no solo presentan beneficios fiscales a los no residentes y bajas o nulas tasas impositivas, sino también un alto grado de opacidad financiera. La importancia de estas medidas radica en que la transparencia financiera contribuye a detectar y pesquisar flujos financieros ilícitos, i.e., los movimientos de dinero que se adquiere, transfiere o gasta ilegalmente a través de las fronteras, por ejemplo, derivado de corrupción, actividades delictivas, evasión de impuestos y manipulación de precios, entre muchas otras fuentes.

En Chile, probablemente, el caso paradigmático de esta opacidad financiera es el «secreto bancario» regulado, principalmente, en Título XVI de la Ley General de Bancos sobre Secreto Bancario y otras normas. En conformidad con la normativa, solo el titular de la cuenta, su representa legal o quien haya sido autorizado por él pueden acceder a los antecedentes relativos a las operaciones bancarias de depósitos y captaciones de cualquier naturaleza. En cambio, respecto de las demás operaciones bancarias existe reserva, i.e., solo se puede entregar la información relativa a ellas cuando alguien muestre un interés legítimo y siempre que la comunicación no pueda ocasionar un daño patrimonial al cliente.

Frente a la opacidad financiera, tanto en el ámbito público como privado, Transparencia Internacional sugiere implementar la «revelación» para que así exista un efectivo suministro de información financiera respecto de las actividades de particulares, funcionarios públicos, personas jurídicas o autoridades. La relevancia de esta medida radica en que, una vez es transparentada la información, será posible identificar, rastrear y dificultar las transferencias bancarias de fuentes ilícitas y, consecuentemente, evitar obtener beneficios de la corrupción.

A su vez, como ejemplo de opacidad administrativa, en el congreso chileno no se evalúa el contenido ni la pertinencia de las asesorías externas a parlamentarios, ya que para su pago solo se necesitan las firmas del parlamentario y del asesor. Así, como han señalados diversos medios de comunicación, existe un sinnúmero de asesorías irregulares por tener un carácter: (i) insuficiente, cuando el informe entregado solo contiene alusiones genéricas, se plasma en líneas e inclusive no presenta respaldo empírico o técnico; (ii) improcedente, cuando los fondos destinados al asesoramiento de los parlamentarios sobre temas que no dominan son destinados a fines electorales o a medir su popularidad y/o impacto en redes sociales; y (iii) aparente, cuando el informe entregado es un plagio total o parcial de algún trabajo previamente publicado. Curiosamente, la Cámara de Diputados permite que los dineros para asesorías parlamentarias puedan ser destinados a encuestas encargadas por los diputados y en este caso su contenido se mantiene bajo reserva hasta el término del periodo parlamentario. Todo lo cual posibilita y favorece el desvío de fondos públicos para fines eminentemente personales y no vinculados con la labor parlamentaria.

Por consiguiente, la falta de transparencia estatal y empresarial es un elemento propiciador de prácticas corruptas. Tanto en el mercado como en la actividad estatal la opacidad de las actividades favorece el surgimiento de la corrupción, porque la falta de acceso a la información contribuye al uso de mecanismos y artimañas ilegítimas. Por ende, no es de extrañar que la transparencia constituya la medida anticorrupción más impulsada.

Antes de terminar, es necesario aclarar que las nociones de transparencia y publicidad no son sinónimos. La transparencia involucra la publicidad pero no se agota en ella. La publicidad supone que las decisiones y los actos de los agentes públicos y privados se dan a conocer a través de su publicación en los diarios oficiales o por otros medios igualmente adecuados. La publicación de las cláusulas de un contrato o de una licitación cumple esta función. La transparencia, en cambio, supone que se dan a conocer las razones por las cuales se realizan determinados actos. La mera publicidad de un contrato o de una licitación a veces se utiliza para ocultar las auténticas razones por las cuales estas se ejecutan. Es más, en algunas ocasiones el exceso de información y de publicidad conspira contra el conocimiento de las razones que existen detrás de las decisiones y de los actos que se toman. Exigir transparencia es exigir razones y no únicamente publicidad.

Junio de 2018


Referencias

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  • Ronald Dworkin (17 de octubre de 1996) The Curse of American Politics. En The New York Review of Book. Disponible en: http://www.nybooks.com/articles/1996/10/17/the-curse-of-american-politics/ (05 de junio 2018)
  • Jorge Malem (2016) La corrupción. Algunas consideraciones conceptuales y contextuales. Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, nº 104, pp. 25-41
  • Jorge Malem (2017) Pobreza, corrupción, (in)seguridad jurídica. Madrid: Marcial Pons
  • Gabriela Pizarro y Nicolás Sepúlveda (07 de septiembre de 2017) Asesorías parlamentarias: al menos 40 diputados pagaron por informes plagiados. En Centro de Investigaciones Periodísticas (Ciper). Disponible en:http://ciperchile.cl/2017/09/07/asesorias-parlamentarias-al-menos-40-diputados-pagaron-por-informes-plagiados/(30 de mayo de 2018)
  • Francisca Skonic, Francisca Miranda y Gustavo Villarrubia (2015) Los secretos de las empresas que financian la política (I): quiénes son y cuánto pagan. En Lo mejor de CIPER 3. El periodismo que remece Chile (eds. Andrea Insunza). Santiago de Chile: Catalonia Ltda., pp. 165-174.
  • Transparency Internacional (2018) Disclosure. En Anti-corruption glossary. Disponible en: https://www.transparency.org/glossary/term/disclosure (30 de mayo de 2018)
  • Transparency Internacional (2018) Illicit financial flows. En Anti-corruption glossary. Disponible en: https://www.transparency.org/glossary/term/illicit_financial_flows(30 de mayo de 2018)
  • Transparency Internacional (2018) Tax haven. En Anti-corruption glossary. Disponible en: https://www.transparency.org/glossary/term/tax_haven(30 de mayo de 2018)
  • Transparency Internacional (2018) Transparency. En Anti-corruption glossary. Disponible en: https://www.transparency.org/glossary/term/transparency(30 de mayo de 2018)